义乌市政府投资项目资金管理的探索和实践

  “十五”期间，义乌市累计支出财政性基本建设资金750711万元，如何加强资金管理，提高支出效益成为政府有关职能部门的重要课题，财政、审计、发改、采招监管等部门紧密合作，互相配合，通过积极探索和实践，初步建立了具有义乌特色的基本建设财政财务管理运行机制。

  一、完善制度，为加强和规范基本建设资金管理提供强有力的政策支撑

  1、健全管理机构，全面履行基本建设项目和资金管理监督职能。为强化政府及其部门对项目和资金的管理，该市在财政局内设基建科，负责财政资金安排和审拨，还设立了市基本建设资金稽核中心，负责政府财政性基本建设项目投资、监督、稽核工作;在市发改局设立重点工程前期工作办公室;设立了市政府采购监督管理办公室，负责对政府采购中心、建设工程交易中心所提供服务进行监督;在审计局设立了基建审计科，依法对国家建设项目总预算或概算执行情况、竣工决算进行审计，对国家建设项目财务收支的真实、合法和效益情况进行审计监督。在项目和资金管理过程中，各单位环环相扣，相辅相成，有效地防止了政府投资项目管理中的断层。

  2、完善制度，提供管理依据。为加强政府投资项目资金管理，制定了《义乌市加强基本建设工程项目和资金管理若干规定》、《义乌市政府财政性建设资金财政直接支付操作细则》等制度，明确了项目立项、概算、标底、结算和资金拨付管理等;为加强工程造价管理，相继制定了《义乌市政府投资项目概算调整和工程变更办法》、《义乌市政府投资项目管理办法》、《义乌市财政投资工程预算(标底)交叉审核操作细则》等制度;为加强工程招投标管理，减少和杜绝投标环节的不规范行为，实行“阳光”招标，实施了《义乌市政府采购管理暂行办法》、《义乌市建设工程施工招投标管理办法》等一系列规定;为加强国家建设项目的审计监督，制定了《义乌市国家建设项目审计监督办法》、《义乌市审计局组织社会中介机构审计国家建设项目管理办法》等制度。各项制度的建立和完善，规范了财政资金支出行为，为管理和监督提供了制度保障。

  二、规范程序，构筑和强化基本建设资金管理的基础

  1、注重项目计划管理和资金管理协调，强化项目前期工作。严格执行政府投资项目报批程序，规范政府投资行为。政府投资项目年度计划采用各行业主管部门(镇、街)申报，发改局组织审核编报，市政府批准下达的办法进行。重点项目建设计划由发改局从申报的对全市经济和社会发展具有重大影响的总投资在三千万以上的项目中筛选提出，可行性研究报告未论证批准的项目不得列入重点项目建设计划的新建项目。市财政通过立项资金审批、概算审核等环节控制投资规模，参与前期管理。政府投资项目申请建议书立项时，市财政部门出具的资金来源证明已成为项目立项批复的必要条件。

  2、关口前移，强化概算调整和设计变更管理。工程超概算和施工过程中的设计变更是财政性资金管理和控制投资的两大“难题”。为有效控制投资，增强预算执行刚性，一方面实施工程限额设计制，即施工图预算必须控制在经财政审核的单项工程投资概算内;另一方面采取严格的审批制度，施工图预算超过初步设计概算(含单项)10%以上或200万元投资额以上的，须送发改和财政部门提出审核意见，经市政府同意后再下文予以调整概算;施工图预算超过已批准的初步设计概算20%以上或500万元投资额以上的，必须进行重新设计。完善的制度和严格的程序达到了“概算控制预算”。为尽量避免在工程建设过程中因设计变更和隐蔽工程引起的投资剧增现象，坚持先勘察、后设计、再施工的原则，设计变更实行先审核后实施的审批制度。同时加强施工图审查、现场勘察等工作，督促建设单位强化现场管理，尽量减少变更。

  3、建立统一交易平台，规范工程招投标管理。为实行“阳光招标”，该市规定总造价在20万元以上财政及国有投资所有项目、造价1000万元以上的建设工程的监理必须实行公开招投标，统一进入工程招投标交易中心，实现了一个城市只建一个交易市场的目标，确保建设领域竞争的有序、公平，管理的合法、规范，不断探索建立和完善“以制度促规范，以创新谋发展”的长效管理机制。

  三、推行综合财政预算，提高财政资金使用效益

  1、实行彻底的“收支两条线”管理改革，有效统筹财力，增强财政保障能力。所有预算单位执收(罚)的非税收入全额上缴财政，作为财政性收入列综合财政预算管理，预算单位所需资金由财政按综合预算编制标准和程序，根据单位事业发展需要核定，列入部门预算，收支完全脱钩。凡列入财政性投资的项目，所需资金全额财政保障。收支两条线管理改革增强了市财政的调控能力和保障能力。

  实行基本建设资金专项预算制度。按照部门预算、零星预算、细化预算的要求，凡是财政性投资建设项目，在列入相应部门的部门预算的同时，就全市的基本建设投资单独编制基建预算，细化至每一子项目，基建专项预算囊括全市所有财政基本建设支出，预算一经确定，一般不再调整和追加。凡在年度预算中未安排的项目，即视同建设资金未落实，当年不予立项建设，实现了资金预算控制项目的目的。

  2、依托基本建设管理信息系统，实施基建资金精细化管理。市财政局按照“以预算指标控制支出，以合同价控制支出”的原则，开发了“金财工程”子系统--基本建设管理系统，将基本建设资金管理的日常业务全部纳入该系统，提高了管理水平，为确保资金安全、及时拨付提供了便利。从严逐笔审核、拨付资金，探索和实施精细化管理。一是明确建设单位、财政部门、工程监理三方的职责;二是实行支出细化;三是完善申拨程序。

  3、推行基建资金国库直接支付制度。凡财政性投资20万元以上、采取公开招投标的项目工程建设资金、对实行公开招投标的监理、设计等费用以及支付给被征地农民的征地补偿款均实行财政直接支付，提高了资金的到位率，为工程按时保质保量完成提供了有力的资金保障。

  4、实行财务总监和竣工财务决算管理。凡列入政府投资计划且财政性投入在500万元以上的建设项目，实行财务总监制。财务总监通过对各建设管理单位的资金使用和财务管理情况进行不间断地检查，使不符合财经制度的经费开支和财务处理得到了及时纠正;开展竣工项目财务决算，保证国有资产保值、增值，提高财政资金使用效益。基本建设项目竣工财务决算的审批实行“先审核，后审批”的办法，即先由建设单位提出竣工财务审批的申请，再由市财政局和审计局或委托有资质的中介机构进行审核后，按规定批复。

  四、推行全程监管理念，完善造价管理，成为加强和规范基本建设资金管理的重要手段

  1、实行概算评审，从严控制投资。凡政府投资5000万元以上(单位建房3000万元以上)的工程，实行“先评审、后批复”的概算评审管理制度，由财政稽核中心组织，邀请工程结构、规划设计和概算编制方面的专家参与评审，收到了合理控制投资和优化施工设计的双重效果。

  2、实行交叉互审，提高预算(标底)质量。实施预算中介编审机构交叉审核制，将中介机构编制的预算委托给另一家中介机构审核，稽核中心对互审结果进行抽查复审。如我市阳光、五洲、四海三条道路共25个标段的预算委托给七家中介机构进行交叉互审后，稽核中心抽查20%，三条道路送审价57469万元，核减3597万元，在确保质量的同时，加大了对中介审价机构的监督和管理力度。

  同时，严格执行政府规定，对送审的预算超过投资概算10%的，稽核中心不予受理，建设单位需调整预算或概算后重新报批，较好地控制了“预算超概算”现象。

  五、以重点工程等财政性投资项目为重点，三重监督提高财政性项目投资效益

  市审计局认真贯彻义乌市人民政府令第12号《义乌市国家建设项目审计监督办法》，放开了审价市场，引入竞争机制，通过政府采购在全省范围内选择中介审价机构，稽核中心以随机方式对中介机构的审核结果进行抽查稽核，形成中介机构、财政部门、审计部门三重把关、相互监督的管理模式。同时市审计局加强了设计变更、概算调整的合法性、合理性的审计监督，为市政府提高决策依据。四年来，立项审计建设项目50个，送审造价17.36亿元，审定造价15.31亿元，净核减工程款2.05亿元，净核减率11.8%。

  1、审计监督力度的增强，极大的抑制了施工企业的高估冒算。市审计局多次向采招监管办提出审计建议，停止核减率超过20%以上的施工企业参加有财政性资金安排的项目招标1至2年。这一做法对施工企业形成强大的震慑作用，极大的遏制了高估冒算。根据市长令的规定，还加强了设计变更、概算调整的合法性、合理性的监督，规范了建设单位对工程项目的管理。

  2、审计监督范围扩大，为有效的监督财政性投资项目提供了政策支撑。根据市长令规定，全市以财政性资金、各项政府性专用资金、政府统一借贷的资金或国有企事业单位、国有控股单位投入资金等为主要来源的基本建设项目或技术改造项目均纳入了审计监督范围。与国家建设项目有关的建设、勘察、设计、施工、采购、供货、监理等单位的财务收支，都应该接受市审计局的审计监督，由过去的以审价为主转变为对整个项目的竣工决算审计，为有效的监督财政性投资项目提供了政策支撑。

  3、促进建设单位规范管理，提高财政性建设资金使用效益。对政府投资工程进行直接竣工决算审计，目的是促进建设单位规范管理，提高工程管理水平。针对审计中发现工程管理中存在的工程变更把关不严、支解分包工程、合同执行不到位、现场签证欠严格、中介代理机构编制的标底粗糙和设计不严谨等问题，及时提出了审计建议，督促建设单位进行整改,以规范建设单位的管理,提高政府资金的使用效益。

  4、审计结论得到两级法院判决支持，提高了财政性投资项目审计的权威性。2004年，审计局依法对义金线互通立交桥工程竣工决算进行审计，净核减779万元，施工企业对此审计结果拒不签字认可，却又提不出合理的理由，审计局依法出具了审计意见书，建设单位依据审计意见书和施工企业结清了工程款。其后，施工企业以建设单位拖欠工程款为由向金华市中级人民法院起诉，后又向省高院提起上诉，省高院审理认为“义乌市审计局的审计符合法律规定，审计结论公平、客观，原审据此认定案件涉及的工程款，于法有据，并无不妥”，作出了维持原判的判决，提高了审计监督财政性投资项目的权威性。

  5、积极探索，大胆实践，不断加大审计查处大要案力度，促进了廉政建设。坚持“在服务中实行有效监督，在服务中推进审计转型，在服务中体现审计价值”的审计工作目标，在不断解放思想的过程中理清思路，勇于实践，把查处大要案作为提高审计工作质量的一个重要突破口。2007年，审计局对原荷叶塘镇标准农田整理项目Ⅰ标段工程进行了抽查复审，在中介机构审核的基础上又净核减工程款达218万元，核减率为55.08%，就审计发现的问题及时向市政府作了汇报，在市纪委和检察院的协作下，这个虚套工程款案水落石出，极大的促进了廉政建设，维护了政府的形象。

  六、义乌市政府财政性项目投资及资金管理成效

  一是增强了财政的调控能力，提高了资金的使用效益。完善的管理制度和规范的管理程序，使财政资金的安排、支出等管理过程更趋公开、透明;项目管理的程序化，保证了政府投资的合理支出;严格的多重监督和财政资金的直接支付，从源头上制止了资金的浪费，有效地提高了资金的使用效益。

  二是监督机制进一步增强，营造了公平的竞争环境。严格的政府采购制度、工程公开招投标制度、造价审核多重把关制度，使政府投资项目的资金管理行为十分透明，真正实现了“阳光操作”，营造了一个公开、公平、公正的竞争环境。

  三是堵塞了产生腐败的漏洞，规范了建设单位的管理，促进了廉政建设。相互约束、相互监督的机制，不仅规范了市场主体的行为，营造了公平竞争的环境，而且有效堵塞了产生腐败的漏洞，提高了建设单位的管理水平;通过查处大要案，促进了廉政建设，维护了政府的形象。■(作者单位:义乌市审计局)

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