浙江义乌市探索政府性债务管理新路纪实:借得巧用得好还得起

    城市靓起来，往往伴随着政府债务的上升。然而，在浙江省义乌市，这一规律被打破。

　　目前，该市中心城区建成区面积从2005年的50多平方公里拓展到83平方公里，城市化水平达73％以上。但截至2009年底，市、镇两级政府负债总余额19.13亿元，其中融资平台负债为12.66亿元,负债率为3.7%，债务率为58.5%，偿债率为1.1%，远低于浙江省政府规定限制水平10%、100%和15%的警戒线。义乌在债务管理上的创新实践，得到了浙江省省长吕祖善的高度肯定。

　　强化预算管理，为规范债务管理奠定基础

　　近年来，义乌市以建立健全预算编制、执行、监督三分离的财政内部运行机制为抓手，成功构建了“收入一个笼子，预算一个盘子，支出一个口子，财政监督全过程”的公共财政运行新机制。

　　收入一个“笼子”，全面实行预算内、外收入统管。一是强化预算单位银行账户控制。通过实行严格的账户清理和逐步扩大非税收入代收银行范围等措施，一个单位只保留一个支出账户，支出户只能接受市财政拨入的财政性拨款。二是规范非税收入征收。成立票据结报中心，对非税收入实施动态监控和统管，率先建立单位开交缴通知、银行开票兼收款、资金直接进入财政专户的非税收入管理模式。三是实施对土地出让保证金等往来款集中统一管理和退付，有效杜绝往来款管理漏洞。四是实施对国有资产处置收入、国有资本经营收益和债务收入等全额纳入财政预算管理。

　　预算一个“盘子”，全面实行综合财政预算管理。所有收入不分预算内外，全额纳入收入预算管理，由市财政统筹安排；所有支出预算以综合预算收入为基础，按照单位在编人员、履行职责、事业发展的需要，结合可用财力综合编审。预算外资金执收（罚）单位收支完全脱钩，实行彻底的收支两条线，将国民收入的再分配职能归位于财政部门，实现所有收支安排进预算一个“盘子”。同时，推行零基预算、细化预算、部门预算、预算编制“一编到底”、项目支出绩效目标评审和资产管理与预算编制相结合等改革措施，建立了一个包括政府公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算和债务收支预算在内的全口径财政预算。

　　支出一个“口子”，全面实行“三分离”财政组织体系改革。一是对财政局内部科室职能进行了整合和调整，建立预算编制、执行和监督相互制约、相互监督的“三分离”组织管理模式，形成以部门预算为龙头的预算编制体系，以国库集中收付为龙头的预算执行体系和以财政监督为龙头的预算监督体系。二是成立国库科和财政资金支付中心，对历年财政性资金账户进行全面清理，将各职能科室的财政性资金账户进行归并，把政府性资金的拨付和核算职能统一划归国库科和财政资金支付中心办理，实行所有政府性支出由国库单一账户一个“口子”拨付。三是全面推行国库直接支付和财政授权支付改革。完善资金审核拨付工作流程，实现了“金财工程与网银互联”，建立了岗位责任制和财政内部控制制度等，实行拨款、记账、稽核三分离。2009年，全年直拨资金32.6亿元，授权支付资金达12.7亿元，分别是2006年的1.8倍和11.8倍。

　　内外监督并重，实现财政全程监督。一是实施基建财务管理改革，建立了项目和资金管理相结合、工程稽核和资金审拨为基础的基建财务监管运行机制。对政府投资的基本建设项目管理，采取先落实预算资金后立项的措施。推行全程监管理念，建立中介机构、稽核中心、审计局三重监督体系。2007年至2009年共核减项目资金6.92亿元,核减率达5.2%。二是实施国有资产管理制度改革。一方面，积极推动经营性国有资产管理改革，建立“政府—国资局—国有企业”三级架构。另一方面，全面实施行政事业单位国有资产管理改革，实行“统一产权，集中管理，授权使用”的资产管理新体制。三是实行专项资金清理、整合，建立了专项资金管理长效机制。四是建立了部门预算结余资金管理机制。截至2009年底，共结转使用一般预算结余资金1.7亿元，收回一般预算结余资金1.1亿元。五是建立了事前事后绩效管理新机制。目前，累计绩效评价项目达266个，涉及资金达83亿元，公共支出效率不断提高。六是强化财政内部控制管理。

　　还权于制度有效防范财政运行风险

　　债务只有“早控制才能早主动，迟控制必将会很被动。”义乌市委、市政府及时出台了一系列有针对性的、可操作的控债措施，使举债“借得巧、用得好、还得起”。

　　近年来，义乌市制定出台了《义乌市财政性负债管理办法》、等多项制度，从各个环节来减少和杜绝立项和资金管理中的不规范行为。该市明确规定：政府性债务只能用于基础设施建设和设备的购置；政府性负债必须归口财政部门实行“一个口”审批和管理，实行“收支两条线”；市财政部门负责政府性建设项目资金审核，未经财政部门审核同意的，市发改部门不予批准政府性投资建设项目资金立项；加强债务预算管理，编制全市政府性债务收支计划，成为全市财政全口径预算的组成部分；规范政府性债务担保制度，对政府性直接负债，均须由市国有资产投资控股有限公司统一提供担保；建立和完善政府性债务风险防范和预警机制，将负债率、债务率和偿债率完全控制在省政府规定的警戒范围之内；建立偿债准备金制度；建立健全负债责任追究制度。

　　在政府投资项目中，除财政性投入外，仍有部分项目需通过适度举债投资，或引入其他资本投资予以完成。对这一点，义乌市也有清醒认识。他们一方面对政府投资项目实行“预算化管理”，即凡政府投资项目属公共基础设施等公共产品范畴的，其资金筹集和支出管理职责均在财政部门，项目投入预算统一由市财政安排。另一方面，探索出一条“投资主体多元化、筹资方式市场化、投资项目业主化”的投融资新途径，将某些投资规模大、回报周期长、效益比较稳定的项目采取多元化融资。如垃圾焚烧项目，在政府引导下，由民营资本投资2.3亿元建成垃圾焚烧热电厂，日处理垃圾可达2000多吨，政府按90元/吨予以补贴，年发电1亿度供企业自用，向电网供电1700万度，促进了循环经济发展。据统计，义乌市通过垃圾焚烧、购买水权、等几大项目的成功运作，直接减少财政投资达15亿元。

　　义乌在规范政府债务管理上的另一大亮点是成功消除了镇街债务风险、实现了镇街零银行借款。该市的主要做法：一是完善体制。加大转移支付力度，实现基本支出保障和经济事业发展并重。二是规范财务。着重对镇街对外赞助、职工疗休养、社保费计提和临时工待遇等项目和标准进行了规范。三是实行镇街工作人员工资市财政统发。四是指标控制。以各负债镇街2004年底的负债额为限，只减不增。五是统一担保。明确由市国有资产投资控股公司进行担保。六是项目审批。凡镇街新上项目，一律先由市财政明确资金来源并报市政府批准后才能立项上马，续建项目也须按财力区分轻重缓急实施。七是清理债权。共收回资金2700多万元。八是实行考核。将镇街负债管理情况纳入市委市政府对镇街的年度工作目标责任制考核，与镇街干部职工的奖金挂钩。九是努力消债。政府按照各镇街经济发展情况适时安排土地出让，市财政及时按有关办法结算补助资金；将原由镇街承担的属市级事权的几条主干道资金转由市财政转移支付；帮助镇街消债或置换贷款，其中对因基本保障不足形成的负债实行补助消债，对应由镇街承担的银行贷款负债实行市财政间隙资金置换，以减少负债利息成本。十是按“镇财、市管、镇用”的原则，对全市13个镇街全面实施了“镇财市管”改革，通过加强预算控制，基本实现了从源头控制镇街负债的目的。

　　而这一系列措施实施下来，义乌政府的可用资金多了，在城乡统筹、社会保障、教育、医疗卫生等方面，政府的扶持力度明显增强。2007年－2009年，市财政民生投入分别为33.64亿元、41.03亿元和45.05亿元，民生投入占综合财政总支出的比重分别达到37.8％、47.6％和55.6％，占比年均提高6.86个百分点。

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