江、浙、鲁推进城镇化的基本经验及启示

    省委九届十次全会做出了统筹推进吉林特色城镇化的重要战略部署，这是我省深入贯彻落实科学发展观、加快经济发展方式转变，促进经济社会又好又快发展的重要内容。加快城镇化进程是我省今后较长一段时间内重要工作任务。改革开放以来，江苏、浙江、山东三省把加快城镇化进程作为推动经济社会发展的重要战略选择，城镇聚集和辐射带动作用显著增强，综合经济实力明显提升，实现了城镇化发展的新跨越。三省推进城镇化的一些先进做法为我省提供了可资借鉴的重要经验。

　　一、把城镇化置于经济社会发展全局，与工业化、农业现代化统筹推动，为经济社会发展提供引擎、增添动力。江苏早在1982年就提出了“以城市为中心、以农村为基础，以小城镇为纽带”的发展方针，以乡镇企业发展和农村工业化为主要推动力，成功实现了百万农民的非农化转移，创造了闻名全国的苏南模式。借力上海浦东的开发，江苏把开发园区打造成外资高地和产业高地，使开发区与城市发展相融合，成为推动城镇化进程的重要动力。进入新世纪，江苏按照“城乡统筹、集约发展、规划引导、改善环境、保持特色”的思路，全面推进城镇化进程，已基本形成与现代化进程相匹配、与产业布局相呼应，以特大城市和大城市为核心、中小城市为纽带、小城镇为基础，城乡协调发展的城镇体系。截至2009年底，江苏城镇化水平已达55.6%，比1978年的13.7%提高了41.9个百分点，城镇人口超过总人口的一半。浙江在1999年提出了加快城镇连绵区的建设，使之成为浙江城镇的支柱空间和经济重心，城乡一体化得到迅速推进。近年来，浙江进一步提出了走资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、大中小城市和小城镇协调发展、城乡互促共进的新型城市化道路，实现了工业、商贸、城镇三位一体融合发展，互为支撑，互为动力。浙江城镇化水平由2002年的47.47%，上升到2009年的57.9%。山东把建设半岛城市群作为城镇化的主体形态，城镇化、工业化和农业现代化协调推进。目前半岛城市群辐射带动作用明显增强，新型农村社区大量涌现，城乡和区域产业结构、人口结构和生产力布局加快调整，呈现出城乡互融并进和区域协调发展的重要特征，成为继长三角、珠三角、京津冀之后的全国第四大城市群。

　　二、高起点、高水平的规划，优化空间布局和产业布局，构筑城乡互动、区域一体、功能互补的城镇体系。城乡规划全覆盖是江苏在全国的率先之举。江苏先后编制了《江苏省城镇体系规划》和南京、苏锡常、徐州三大都市圈规划等一批重大区域性发展规划，全省基本形成了从区域到城市、从城镇到农村、从总体到专项的层次分明、互相衔接、配套完善的规划体系，构筑了“三圈五轴”的城镇空间结构。浙江将全省规划为“三群四区七心五级网络化”的城镇空间结构，重点培育建设杭州湾、温台沿海和浙中城市群这一发展的“火车头”，使之成为浙江产业扩展和升级的主要空间载体。山东把推进城镇化与优化区域经济布局结合起来，构筑以半岛城市群、济南都市圈、黄河三角洲城镇发展区、鲁南城镇带为主体，以区域中心城市和县城为骨干，以各类小城镇为基础的城镇空间结构，促进了工业向园区集中、农民向小城镇集中、居民向社区集中。

　　三、把产业发展、产业支撑放到城镇化的突出位置，通过二三产业的集聚发展带动人口和要素向城镇集聚。江苏大力构建开发园区与乡镇工业小区之间的配套产业链，形成了一大批专业园区、专业镇、专业村，实现了城乡产业联动发展，大批农村劳动力实现非农化转移就业。浙江打造环杭州湾、温台沿海、金衢丽三大产业带，推进块状经济向现代产业集群转变，由劳动密集型向以资本技术密集型为主升级，现代服务业比重逐年提升，总部经济、创意经济、网络经济、楼宇经济、空港经济等新型城市经济迅速成长。山东大力发展先进制造业、高新技术产业、海洋产业和现代服务业，通过培育50个营业收入过100亿元的产业集群，吸纳了农村劳动力就地就近转移，涌现了一批工矿型、商贸型、农产品加工型、交通枢纽型、旅游观光型等各具特色的经济强镇。

　　四、因地制宜，确立不同的发展模式与结构形态，走出了各具特色的区域协调发展之路。浙江早在上世纪八十年代就开始推动“区域块状经济”的城镇化发展战略。各地结合实际发展各具竞争力的特色经济，形成了“各守一块、共同发展”的区域分工格局，各有所长、各有市场、各有特点、各有优势、各显神通，展现了“区域块状经济”遍地开花、整体推进、均衡发展的鲜明特点。江苏针对城镇化水平存在南北差距的实际问题，走出适合省情特点的差异化城镇化发展之路。苏南地区城镇化进程由外延扩张为主转向内涵品质提升为主，苏北则走新型工业化、城镇化的道路，同时采取产业、财政、科技、劳动力的“四项转移”和推进南北共建开发区等措施，支持苏北地区经济发展，使苏北地区主要经济指标增速连续4年超过全省平均水平。山东强化陆海统筹、区域统筹、产业统筹，把建设蓝色经济区和半岛城市群作为新型城镇化的战略重点，打造功能互补的高端产业聚集区、布局合理的城市连绵区、改革开放先行区、城乡统筹和“两型”社会建设示范区。

　　五、消除制约城镇化发展的政策瓶颈和体制障碍，充满活力、富有效率的创新实践层出不穷。浙江在全国率先构建了与城镇化水平相适应的社会就业、社会保险、社会救助、社会福利、社会慈善“五位一体”的大社保体系。嘉兴市将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式，解决了城镇化进程中土地资源配置的难题。这种以优化土地使用制度为核心的 “新土改”，还联动推进了就业、社会保障、户籍制度、居民管理、涉农体制、村镇建设、金融体系、公共服务、规划统筹等九项改革。江苏从城镇建设、户籍制度改革、环境保护、规范发展方面出台了一系列配套政策措施。苏州鼓励农民将集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、社会保障和城镇住房，实现了“家家有资本、户户成股东、村村有物业、年年有分红”。

　　六、构筑城乡发展相融并进、良性互动的发展格局，让农民跟市民一样普享改革发展的“红利”。江苏以政府投资为主导，引导和带动大量社会资本和生产要素加速向农村和小城镇集中，农村交通、通讯、卫生、教育、文化等各项事业年年跨上新台阶。全省已建成农村综合服务社1.2万个，多数农民的生产生活、医疗生活、文娱、教育等基本需求，均可在“10分钟生活圈”得到满足。苏州市的农村劳动力基本养老保险覆盖率为98.5%，农村基本医疗保险参保率达97%。江苏已累计转移农村劳动力1719.7万人。与此相对应，工资性收入已经成为江苏农民收入的主要来源。浙江以建设全国实践新型城镇化、推进城乡差异互补协调发展的先行区和示范区为目标，创建了一批全面小康示范村、生态村，大部分中心镇已成为经济繁荣、交通方便、环境优美的农村区域型经济文化中心。浙江城乡基本公共服务均等化处于全国领先水平，统筹城乡发展正稳步向“全面融合”阶段迈进。山东积极推进城乡规划、产业布局、基础设施、生态环境、公共服务、组织建设“六个一体化”，促进了城市资金、技术、信息等要素向农村流动。全省农村基本实现了村村通公路、电话、广播电视和互联网，城乡污水集中处理率、生活垃圾无害化处理率、建成区绿化覆盖率等均居全国前列。

　　城镇化关乎我省经济社会发展总体布局，是一项紧迫的战略任务，更是一个长期的奋斗过程。从江苏、浙江、山东三省推进城镇化的创新实践当中得到如下启示：

　　启示一：深刻把握城镇化的科学内涵，走统筹城乡发展和区域协调发展之路。三省的经验表明，城镇化的过程是人口就业结构、产业结构的转化过程和城乡空间社区结构的变迁过程，也是城乡和区域之间各种要素交融和优化组合的渐进过程。近几年，我省经济社会虽然得到了较快发展，但还存在城乡差距和区域差距。我省城镇化建设应坚持统筹城乡发展和区域协调发展，把城市和农村、发达地区和欠发达地区的经济社会发展作为整体来通盘考虑、统一谋划，特别是要把解决农村富余劳动力向非农产业转移放在优先位置，发挥城市对农村、工业对农业、发达地区对欠发达地区的带动作用，使之相互促进、协调发展，实现经济增长、农村人口转移、就业增长与城镇化的良性互动，实现统筹城乡发展的“双赢”，区域协调发展的“共赢”，整体提升我省城镇化的质量。

　　启示二：突破行政区划限制，按照经济功能分区，把打造日益繁荣的城市群作为战略重点，推动组团式发展。我省大中城市数量偏少，除长春、吉林两个超百万人口的特大城市外，欠缺大中城市。现有城市之间产业关联度低，区域合作松散，难以在区域竞争和资源配置中获取优势。我省应通过科学的规划安排和必要的行政调控，依托区位、资源和产业优势，构筑以长吉为核心，四平、松原、辽源为支点的中部城市群，同时加快发展梅河口等重要节点城市，放大城市的规模效应、集聚效应、辐射效应和联动效应，实现设施共建、资源共享、环境共保、经济共荣、社会共进。当前，首要的是加快长吉一体化进程，打造我省城镇化核心区，发挥其在城镇化进程中的“领跑”作用。

　　启示三：推动科技成果向现实生产力转化，通过技术创新和产业优化升级来驱动城镇化。三省在城镇化进程中实施高端高质高效产业战略，发展高技术、高效益、低消耗、低排放的新兴产业和现代服务业，实现了产业集群、人口集中、发展集约、服务集成，推动了城镇化由规模扩张向质量提升转变。我省推进城镇化必须重视科技创新和成果转化应用，以产业优势和资源禀赋为依托，以知识创新和技术创新为支撑，有效引导创新要素、创新技术向新兴产业集聚，加大运用新技术、新成果、新工艺改造提升传统产业的力度，着力推动农业生产方式的专业化、标准化和规模化，走低碳、绿色、可持续的城镇化发展模式，谋求经济社会发展的主动权、行业竞争的主导权。

　　启示四：加快发展县域中心城市和重点中心镇，使之成为聚集产业的“结”、吸引农民的“点”，县域经济发展的“极”。县域中心城市是城乡统筹的重要载体。三省把发挥县域中心城市和中心城镇对县域经济发展的集聚和带头作用, 作为推进城镇化进程的重要政策。我省县域中心城市总体上规模偏小，经济实力不强，难以发挥集聚产业、吸纳人口的中坚作用。必须进一步加大实施县域突破的力度，按照赋权、放开、搞活的思路，给予县域中心城市发展最大可能的支持，促进二三产业向县域中心城市集聚发展，培育壮大特色优势产业，大力发展农业产业化，通过扩容提质，增强城镇综合承载能力。重点支持哈大轴线和长吉图沿线几个基础好、实力强、发展潜力大、区位条件优越的县级市、县城的率先发展。在小城镇建设上，把县域重点中心镇作为统筹城乡发展的重点予以大力培育，提升重点中心镇的综合实力，使其成为县域经济强镇或县域经济次中心。

　　启示五：增强规划的前瞻性、科学性和权威性，发挥好规划的指导、引领和调控作用。推进城镇化必须增强经济社会发展总体规划的空间指导和调控功能，做深做细城镇建设、土地利用和交通发展等规划，形成总体规划、重点规划、专业规划等各类规划定位清晰、功能互补、衔接有序的统一的科学规划体系。编制片区和跨区域的城镇体系规划，指导城镇合理布局，协调发展。按照省会城市、区域中心城市、县级市、县城和重点建制镇等层次，科学规划城镇发展方向，突出重点，分类指导，梯次推进。

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