“省管县”浙江模式探秘：小奖励换来大丰收

　　翁礼华喜欢从人性角度观察问题，他把浙江“省管县”财政的成功概括为是与市、县（市）利益博弈共赢的结局。早在1993年底分税制改革启动之际，具有县长履历的翁礼华意识到这一问题，也有了争取保留浙江“省管县”财政体制的想法。
　　 “1995年全省17个贫困县实行‘两保两挂’政策没有发过文件，我事先只跟当时管财政的常务副省长柴松岳打了个招呼，说：如果失败了，你就说不知道，是翁礼华干的！成功了，我们再写材料总结也不晚。”
　　浙江多年占据“百强县”近1/3席位，创造了农民人均纯收入连续20年排名全国各省区之首的纪录。民营经济发达的“中国模范生”浙江有其无法复制的先天优势，但专家普遍认同，稳步实行的“省管县”财政体制是浙江经济发达的重要“秘密武器”。
　　财政部7月9日发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，要求近期部分农业大县全部纳入省直管县财政体制改革范围，到2012年底前，力争在全国除民族自治地区外，推行这一改革。
　　此举引起社会广泛关注。然而，当专家学者提醒“省管县”财政改革要谨防单兵突进、要注意与行政“市管县”的矛盾、要赋予合法性依据等问题时，“省管县”财政改革“浙江模式”已悄然成功实施10多年。
　　近日，早报记者专访了原浙江省财政厅长兼省地税局长翁礼华，他任职期间（1993年初至2003年3月）正是浙江改革开放30年中的经济飞速发展期，翁是“省管县”财政改革“浙江模式”的制度设计者和推动者，他为我们揭开了这一“浙江模式”的秘密。
　　“‘省管县’财政体制不仅是形式，更要有内容。”翁礼华一字一顿， 认真总结着自己的感触。
　　“1994年前，包括浙江在内的很多省份都实行‘省管县’财政，但并没有获得很大效果。事实上，分税制后，浙江继续实行的‘省管县’财政已脱胎换骨。”翁礼华说，浙江“省管县”财政的成功是理财思想变革的结果。
　　“省管县”财政体制并非浙江新创，我国建国初期就实行这种财政体制。随着我国行政体制在1980年代从“省管县”逐渐转化为“市管县”，特别是1994年分税制财政管理体制改革后，“省管县”财政逐渐被“市管县”（即财政省管市-市管县）取代。而浙江是全国唯一保留“省管县”财政体制的地区。
　　翁礼华喜欢从人性角度观察问题，他把浙江“省管县”财政的成功概括为是与市、县（市）利益博弈共赢的结局。
　　翁礼华，64岁，原浙江省财政厅长兼省地税局长，现任浙江省政府经济建设咨询委员会副主任、中国财税博物馆馆长、浙江大学财经文史研究中心主任，曾任宁波奉化、鄞县县长。
　　浙江——唯一的
　　“省管县”财政保留区
　　“其他地方都实行财政‘市管县’了，就让浙江保留‘省管县’试试吧，试得不好我们再改过来。”
　　1994年开始的分税制财政体制改革有效提高了中央财政转移支付的力量。1993年中央财政自给能力只有73%，到2006年增加到205%，13年间净增132%，年均增幅10%。
　　但分税制财政体制也出现了各级政府财权和事权不对称——中央把各省部分财力上收时，各省也把地市财力上收，地市则上收县（市）财力（市管县财政体制），结果大大削弱县乡一级的财力，而事权下移的客观事实未变，结果县（市）政府财政宏观调控力大减，不利县域经济发展。
　　早在1993年底分税制改革启动之际，具有县长履历的翁礼华意识到这一问题，也有了争取保留浙江“省管县”财政体制的想法。
　　翁礼华致力研究中国财税史。“自春秋战国产生县以来，中国地方行政结构无论怎么变，县的建制和称谓恒久不变，可见县一级政府在国家管理体制中所起的承上启下作用十分重要。保持县一级财政政策的稳定，对于发展县域经济很关键。”他认为。
　　因此，他向当时的财政部长刘仲藜口头提出：“其他地方都实行财政‘市管县’了，就让浙江保留‘省管县’试试吧，试得不好我们再改过来。当时刘部长既没表态支持，也不表示反对。”
　　为了确保基层财政稳定，浙江省财政厅决定从实际出发，大胆试验，不按一级政府一级财政的文件要求实行市管县，而是继续实行扁平化的省直接管市、县的体制，以简化中间层级，避免“雁过拔毛”。
　　浙江实施“省管县”财政也有独特的基础。浙江省小县少，陆地面积10.18万平方公里，其中80%集中于省会杭州200公里范围，各县、市间距离近。同时，改革开放10多年，县域经济已颇为强大，形成了独具特色的“块状经济”。1993年，30多个发达县（市）的财政收入已占全省财政收入总量的70%。
　　浙江财经学院教授钟晓敏认为，以“块”（县和镇）为主的经济发展模式，意味着县域经济和镇域经济的相对重要性不断加强，同时对独立性的要求也在不断增强，这是浙江“省管县”财政体制得以存续发展的最根本原因。
　　制度创新：
　　不仅是形式，更有内容
　　财政增收奖励与个人挂钩，对调动市、县领导做好财政和促进本人廉洁起到了重要作用
　　准备在“省管县”财政“老路”上放手一搏的翁礼华前路坎坷。
　　1990年代初期浙江财政较困难，1993年财政预算不仅47个市、县打赤字，连省会杭州都要每月借钱才能发工资，最困难时省级机关发工资也得四处筹措。
　　1994年，浙江省财政厅对17个贫困县按原体制增补5500万元，结果还是出现12220万元赤字。在当时既无激励也无约束的体制下，“会哭的孩子多吃奶”，贫困县为补助不愿“摘帽”，省财政厅对如何挖掘各市县增收节支潜能还没底。
　　“财政问题看上去是经济问题，其实是个理财思路问题，关键在于调动人们追求正当利益的积极性。”财政系统眼中的“外行”翁礼华开始超常规设计思路，“按人的趋利性出发，设计出‘会干活的孩子多吃奶’的办法，让市县整体以及领导个体都能从做大财政蛋糕中获得利益，实现收支平衡中得到好处，财政工作才能越做越好。”
　　浙江省财政厅于是提出“以人为本，四两拨千斤，开创理财新机制”的理财思路。翁礼华带领预算处干部走访20多个县市，与县级领导谈心后发现，这一思路有可操作性。
　　按平衡财政、做大蛋糕的要求去做，省财政厅在省与市、县财政“二八”分成的基础上，能给什么回报？这是问题的关键。省财政厅选择浙南丽水景宁畲族自治县作为“麻雀”，进行解剖、试算和谈判，经讨价还价，产生了一个能被贫困县接受的“激励与约束相结合”的“两保两挂”政策。
　　“两保”是约束：确保当年收支平衡和确保完成政府职责（初期为消化历年赤字）；“两挂”是激励：一挂体制补助随地方收入增长的1：0.5比例增长，二挂个人奖励为地方收入增长的5%。
　　这一政策于1995年率先在全省（宁波作为计划单列市除外）以丽水地区为重点的17个贫困县推行。作为地级的丽水地区财政，实行与全区9个县挂钩的政策。9县财政都实现“两保”，省财政对其拨款为全区地方财政总和的14%，奖励为各县奖励总和的5%。后该政策扩展至丽水、衢州、舟山、金华4市及26个县（市）共30个市、县。
　　翁礼华介绍，当时由于浙江省财政没有多少直属企业，财源有限，让“会干的孩子多吃奶”，这个“奶”除了贫困县自创一部分外，相当部分得靠其他发达市、县增收上交。调动发达市、县多上交，不能以体制内返还为重点，省财政要以“四两拨千斤”为手段，拿小钱来奖励领导干部，让他们心甘情愿把不断增收的市、县财政大钱自觉上交。
　　于是，浙江省财政厅在对发达市、县从1994年开始实行的每超亿元给财税部门和市、县领导干部集体奖励30万元、每增收3000万元奖励20万元的基础上，从1997年开始对发达市、县统一实施“两保两联”财政政策。
　　“两保”内容与贫困县“两保”相同，“两联”为：一按增收额，环比奖励发展资金（4%~4.5%），二环比奖励个人（1%~0.5%）。从2003年开始整合归并为“两保一挂”：“两保”内容同上，一挂为省奖励与地方财政增收额挂钩。实行范围为除宁波地区外，杭州、温州、嘉兴、湖州、绍兴、台州6市及27个县（市）共33个市、县。
　　“追求利益最大化是人的天性，财政增收奖励与个人挂钩，对调动市、县领导做好财政和促进本人廉洁起到了重要作用。”翁礼华说。
　　浙江财政收入排位
　　七年升四位
　　省财政厅要勇于革自己的命，勇于把各种权力下放，给予市、县创造利益的驱动力，由此也能大大减少财政干部权力寻租的机会
　　据统计，1995年开始浙江省财政年年平衡无赤字（当时全国唯一）。全省再没出现公教人员欠发工资事例。1995年，实行“两保两挂”的17个县财政收入比上年递增34%，不仅县县收支平衡，还有结余。国家级贫困县温州文成县财政收入当年竟增长125%，次年仍递增75%，堪称奇迹。1997年，22个实行“两保两挂”的县财政总收入为15.66亿元，其中地方财政收入8.87亿元，比1994年增加收入4亿多元，而省财政的补助款只增加1.5亿元。
　　新思路刺激下，效果迅速体现。1994年开的是亿元县（市）会议，1998年则成了双亿元县（市）会，2002年召开的是四亿元县（市）会议。
　　翁礼华说，脱胎换骨的“省管县”财政体制促进了浙江经济的快速发展和财政收入规模不断扩大，浙江省财政收入在全国的位次从1994年的第8位，前移到2001年的第4位，成为典型的地域小省、经济大省。
　　“浙江‘省管县’财政改革的成功也是被逼出来的，困境突围必须超越常规。”翁礼华说。
　　其实，翁礼华是顶着巨大压力推行浙江新财政政策的。“1995年全省17个贫困县实行‘两保两挂’政策没有发过文件，我事先只跟当时管财政的常务副省长柴松岳打了个招呼，说：如果失败了，你就说不知道，是翁礼华干的！成功了，我们再写材料总结也不晚。”翁礼华透露，“1997年对发达市、县推出‘两保两联’政策，也只是请当时的柴松岳以代省长名义在请示报告上签署‘同意’而已。”
　　“以前是‘会哭的孩子有奶吃’，年终发不出工资，到省财政厅‘讨钱’是县里、部门一把手的‘必修课’，有的地方还长期蹲点驻扎。”翁礼华说，他刚上任时，财政厅天天门庭若市，经常是刚进办公室，要钱的就来了。
　　原国家级贫困县温州文成县分管财政的副县长严中模就是蹲点驻扎的一员，为向省财政厅“讨钱”，他住进财政厅招待所，做了打持久战的准备，并“屈尊”做了个文成县财政局工作证，为的是享受招待所的内部优惠，将每天的住宿费从36元优惠到18元。
　　自从实行“两保两挂”、“两保两联”等新政策后，省财政厅已“门前冷落”了。
　　“省财政厅要勇于革自己的命，‘省管县’财政体制改革不仅是形式，更要有内容，要勇于把各种权力下放，给予市、县创造利益的驱动力，由此也能大大减少财政干部权力寻租的机会。”翁礼华说。
　　浙江“省管县”财政模式沿革
　　时间
　　政策
　　稳定期
　　1949年-1994年
　　“省管县”财政“老路”
　　既无激励也无约束机制，“会哭的孩子多吃奶”，贫困县为补助不愿“摘帽”，省财政厅对如何挖掘各市县增收节支潜能还没底。
　　变革期
　　1995年
　　对贫困县实行 “两保两挂”财政政策
　　“两保”是约束：确保当年收支平衡和确保完成政府职责（初期为消化历年赤字）；“两挂”是激励：体制补助随地方收入增长的1：0.5比例增长，个人奖励为地方收入增长的5%。实行范围为丽水、衢州、舟山、金华4市及26个县（市）共30个市、县。
　　1997年
　　对发达县实行 “两保两联”财政政策
　　“两保”不变；“两联”为：按增收额，环比奖励发展资金（4%~4.5%），环比奖励个人（1%~0.5%）。
　　2003年
　　贫困县和发达县均整合归并为“两保一挂”财政政策
　　“两保”不变；一挂为省奖励与地方财政增收额挂钩。实行范围为除宁波地区外，杭州、温州、嘉兴、湖州、绍兴、台州6市及27个县（市）共33个市、县。
　　华盖 图
　　典型案例
　　义乌受益“省管县”财政收入14年增28倍
　　东方早报记者 周瑜 谢春雷
　　浙江义乌市财政局一份最新汇报材料开篇如此陈述：1993年以来，浙江一直坚持“省管县”财政体制不动摇，不仅有效改善欠发达县市财政状况，也促进了发达县市发展，实现了财政收入在省和市县两个层面的集中。
　　这个全球最大的 小商品城，1994年财政一般预算收入仅2.5亿元，到2008年激增至69.16亿元，增长近28倍，年均增长29.32%——这被该材料列为“义乌市执行省直管县财政体制取得主要成效”的首个证据。
　　“省管县”财政体制下，义乌市于1990年代末开始地方财政综合预算改革，这个因体制激发的自我约束机制，被国务院经济发展研究中心专家誉为开全国先河的“义乌模式”，被浙江省财政厅树为全省财政改革的旗帜。
　　放权与自我约束
　　“财权和事权达到较好统一的‘省管县’财政体制，刺激着县（市）不断做大地方财政‘蛋糕’，省里给了资源支配的权力，县里如何理好财、用好权就成为一个重要课题。”义乌市委常委、常务副市长宋英豪（曾任该市财政局长）说：“浙江长期稳定的‘省管县’财政政策，给了县市政府在县级层面主动理财的动力和集中财力办大事的能力。”
　　1998年，根据上级统一部署，义乌开始整顿和规范部门收费行为。
　　“当时，几乎每个行政单位都有账户，甚至小到一个办公室就有一个账户，除了税收，很大一部分资金游离于财政预算监督之外。如果罚款等非税收入都有可能转化为部门支出和福利来源，必然导致部门行为‘罚’字当头，公权力滥用。”
　　在1996年开始的统筹管理非税收入的基础上，义乌在1998年和2003年先后对全市339个行政事业单位的2843个账户全面清理，实行单位银行账户财政审批制；1998年，建立非税收入征收系统，实行联网监控收费，把各类收费、罚没款等非税收入全额纳入国库或财政专户；2005年，在全省率先推出《义乌市政府非税收入管理办法》，规范非税收入征收行为。
　　2000年，义乌制定《关于推行综合财政预算管理办法的若干意见》，全面推行综合财政预算管理制度，实行“收入一个笼子、支出一个口子、预算一个盘子，财政监督全过程”，简称“三个子”改革，此举在全省得到推广。
　　财政宏观调控公共化
　　据义乌市财政局统计，2000年义乌全面实施财政综合预算时，地方可用财力仅23.60亿元，2008年则高达90.6亿元（不含社保基金），是2000年的3.8倍，年均增长18.3%。同时，从源头上也遏制了部门寻租现象的发生，降低了各种交易成本。
　　一个不争的事实是，义乌实行“三个子”综合预算改革以来，没有发现涉及财政性资金的腐败案件。
　　不仅如此，义乌还通过将“三个子”改革向镇街延伸和一系列控债、消债措施，有效化解政府性负债风险——2008年底，市级财政负债总额3.96亿元，镇街政府性负债余额3.62亿元，且均为借用市财政间隙资金，完全控制在警戒线内。
　　财力在县级政府层面集中后，义乌市财政公共化取向愈见成效。2001年，财政一般预算用于教育支出1.8亿元，至2008年高达7.1亿元，年均增长21.7%；“非典”过后，义乌编制全省第一个公共卫生发展规划，从2003年起的5年内投资7亿多元，建立健全公共卫生体系，而此前5年投资只有2.37亿元。

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